国家知识产权局重组 地方调整成悬念:北京、上海、广东等地可能...
看准网 2018-04-21 北京中闻律师事务所
3月13日，《国务院机构改革方案》（以下简称“方案”）提请十三届全国人大一次会议审议。关于知识产权局的调整方案，却不是几日前在朋友圈流传的版本。
时代周报记者陆璐发自北京
3月13日，《国务院机构改革方案》（以下简称“方案”）提请十三届全国人大一次会议审议。关于知识产权局的调整方案，却不是几日前在朋友圈流传的版本。
两会召开两天前，一份知识产权管理机构调整方案在业内人士的朋友圈流传。方案提出将商标、版权的管理权合并到国家知识产权局，形成商标、版权、专利“三合一”的大知识产权局。而根据《方案》将重新组建国家知识产权局：将国家知识产权局的职责、国家工商行政管理总局的商标管理职责、国家质量监督检验检疫总局的原产地地理标志管理职责整合，重新组建后的国家知识产权局由国家市场监督管理总局管理。
“和之前流传的版本最大的不同，是国家版权局没动。此外，尽管商标管理、原产地地理标志管理并了过来，但知识产权局的行政执法不但没有强化，反而被拿掉了，明确交由市场监管综合执法队伍承担。”多年从事知识产权法研究的中国社会科学院法学研究所研究员、中国科学院大学教授李顺德告诉时代周报记者。
随着方案的出台，原来作为国务院直属机构的国家知识产权局，将划归到新成立的国家市场监督管理局，作为总局直属机构。同时，在业界呼吁多年的“二合一”乃至“三合一”知识产权管理格局，终于迈出了关键性的一步。
针对时代周报记者提出的采访需求，国家知识产权局的回复是：“由于调整方案刚刚出来，针对调整的相关具体落地方案还未出台，目前不方便说太多。”
改革岔路：强化还是弱化？
此轮改革前，作为国务院直属机构的国家知识产权局，实际是在1998年国务院机构改革中，由专利局更名而来。
“专利局更名，尽管体现了当时国家对专利工作的重视，但实际却名不符实。原因是知识产权中的另外两块―商标和版权―分别由工商管理局和版权局管理。这个部门插手不到那个部门的事务中，造成多头管理、相互推诿的局面。”北京中闻律师事务所合伙人、律师、专利代理人赵虎告诉时代周报记者。
围绕这种局面，成立将知识产权“三合一”、形成集中统一的“大知识产权局”的呼声在业界已有多年。“将三块由同一部门管理，这实际上也更符合国际惯例。”赵虎评价道。
同时，多年来围绕“大知识产权局”的建立，另一个讨论的焦点，是如何将知识产权局的行政管理和行政执法分开。作为国务院直属机构，知识产权局的行政执法力度历来较弱。过去无论是总局还是地方知识产权局，都有扩大自身行政执法能力的强烈冲动。但包括李顺德在内的一些学者看来，这不是一个正确的改革方向。
“我国知识产权执法体制和国际上最大的不同，是行政管理部门的行政管理和行政执法不分，这好比既当运动员又当裁判，肯定容易出问题。”早在2005年，国务院成立国家知识产权战略工作领导小组，李顺德在作为专家参与知识产权战略多项专题及战略纲要的研究、制定时，就提出了这一设想。
“如果知识产权单独成立一个执法机构不合适，可以成立整个市场的执法机构，把包括知识产权在内的市场统一监管起来。”李顺德说。时隔12年后，李顺德把本次改革调整看作是他研究思路正确的佐证。从方案来看，调整后的知识产权局行使管理权，由市场监管局的执法大队行使执法权。“对管理和执法做了严格的初步区分，已经体现了这一精神。调整的力度也非常大。”
但在此之前，由中编办主导的知识产权综合管理改革曾流传出多种方案。
“当初我们提供给决策部门的，至少有三种改革方案：一是建立专业的知识产权执法机构；二是建立整个市场统一执法机构；三是借鉴国外搞类似的经济警察。现在看来基本选择了第二种。这其中，深圳市数年来进行的市场大监管模式试点，功不可没。”李顺德告诉时代周报记者。
2016年，“十三五”规划出台，明确提出要建立建成现代市场体系。随后，国务院相继出台了知识产权综合管理和市场监管综合管理改革方案，这两项综合管理试点相继在全国铺开。厦门、青岛、深圳、长沙、苏州和上海徐汇区6个市（区）作为首批知识产权综合管理改革试点，旨在打通知识产权创造、运用、管理等链条。但在此之前，成都郫县、深圳等多地的试点实际早已开始。
但深圳是一个例外。
由于深圳早在2009年政府机构改革中，已将原工商、质监、知识产权三个部门职能整合，形成大市场监管格局，知识产权和市场监管的关系得以理顺。纳入综合管理试点地区后，深圳通过强化市场监管的执法力度，知识产权保护和维权取得实效。
“尽管局里没有参与此次调整方案的设计，但在此之前大家已有所估计，上海模式、郫县模式、深圳模式，三者必有其一。”一位国家知识产权局下属单位的员工告诉时代周报记者。
行政执法力度大幅提高
针对本轮知识产权管理机构合并，来自市场的声音几乎是一边倒的乐观态度。
“关于知识产权的合并尽管已讨论超过十年，但之前几乎没有什么进展。这一次虽然没有完全合并，但已经迈出了非常重要的一步。”多年为腾讯、美的、中兴等大型企业从事知识产权服务的律师胡海国告诉时代周报记者。
在胡海国看来，此前的知识产权管理格局最大的局限，是行政执法力度和司法保护偏弱导致的知识产权保护力度不足。“一家企业的专利受到侵权，绝大部分只有通过侵权取证并向有管辖权的法院起诉后，侵权主体才会受到相应惩罚，这主要是事后的司法救济。在侵权过程中，很难得到市场监督的介入。”胡海国说道。
据胡海国介绍，企业通过司法诉讼程序保护自身专利技术，从一审到上诉、专利无效判定，一项专利为维权至少需要半年至两年。“而在此期间，专利侵权行为可能还在继续，不少专利权人为此赢了官司输了市场，甚至死了企业。”而且在法律上，商标专用权和专利权加到一起，统称工业产权，并且两者都是企业竞争的手段，功能上十分相近，经常被拿来相提并论。赵博认为，将商标局合并到知识产权局，有利于统一管理。
至于知识产权局划归到国家市场监督管理局，赵博认为此举顺理成章。“专利和商标都是企业竞争的方式，也是国家市场管理的一个主要方面。从国际上看，很多国家都把专利和商标一块放到管市场竞争的部门里去。”
近年来，中国专利申请、授权数量正在快速增长。按照国家知识产权公布的数据，2017年，我国发明专利申请量为138.2万件，同比增长14.2%。共授权发明专利42.0万件，其中，国内发明专利授权32.7万件，同比增长8.2%。
在胡海国看来，无论是企业对专利的重视程度，还是专利申请数量，我国都称得上是知识产权大国。但后端的保护力度却严重偏弱。“我们必须从知识产权大国转为知识产权强国，从知识产权大保护变成知识产权强保护。”
“通过本次将知识产权行政执法专业化、集中化，对提高行政执法力度和效率都非常有利，相比此前各个部门分散执法，显然是强有力的推进。并且调整后和国际惯例也更加协调。”李顺德分析道。
地方调整留悬念
管理机构在国家层面调整后，地方将如何配套改革？机构改革一环套一环，在李顺德看来，这些问题因为关系到改革成效，都需要一一考虑。
最现实的问题是，由于专利系统和科技局关系紧密，在地方，知识产权局的编制很多都挂靠在科技局下面。本轮机构改革后，需考虑下一步编制如何调整过来。
其次，国家层面调整后，地方是否作出相应调整、具体该如何调整，成为业界最关心的后续步骤之一。
联系到本轮国家行政机构改革，强调给地方放权，中央不做明确和具体的要求。地方如何根据自身实际条件作出相应调整，自然有了较大想象空间。李顺德倾向于认为，在北京、上海、广东等知识产权申请较多、较强的地区，很可能继续保留知识产权局作为正局级单位，在经济不太发达、知识产权较弱的地区，知识产权局等相关行政机关可能会有相应调整。
同时，随着知识产权局被调整为国家市场监督管理局的下属机构，过去几年，知识产权局正在推动的一些备受争议的政策，还能不能继续实施或者保留下来，同样形成悬念。
以著名商标、驰名商标的申请为例。过去以国家财政作为主要支出、鼓励申请著名商标的做法，因为颇受争议已逐步被叫停。但近年形成从国家到省、市、（区）县乃至工业园区对专利申请的奖励政策，导致这几年专利申请量上升迅速，同时也带来了不少专利质量问题，亦有弄虚作假的垃圾专利。
“有些政策在业内一直颇有争议。但原来是独立部门，自己说了算。如今行政架构调整后，不说纠正，至少也应该有所反思。”李顺德说道。
